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    关于北京旧城改造的思考
    2010-05-26

            “世界给我16天,我还世界五千年!”北京申办2008年奥运会时向世界作出了这样的承诺,并最终交出了一份完美的答卷。新奇雄伟的奥运场馆让世界惊羡, 古朴庄严的旧城更让外国游客难忘,因为她浓缩了中华五千年文明和北京三千年历史,是北京最宝贵的财富。是旧城让北京成为一座不可复制的伟大城市。
             在后奥运时代,人们给予了北京更多的期待,旧城的发展更是万众瞩目的焦点。北京旧城改造是一个长期以来没有解决好的问题,奥运前政府对旧城关键部位突击 “洗脸”、“换皮”,叫停了大规模改造,虽然暂解了燃眉之急,但旧城城市功能衰退和历史风貌消失的问题并没有解决。人们期待科学的和正确的旧城改造。
             一、北京旧城改造问题的严重性
             和大多数历史文化名城一样,北京是在旧城基础上建设和发展起来的现代化城市,旧城改造任务敏感而艰巨。近年来,政府在北京旧城的保护和改造方面做了大量工作,取得了一定的成绩,但总体上看是不成功的,教训多于经验,失误大于成绩。
             1.历史风貌迅速消失
             失误的旧城改造导致北京旧城历史风貌的严重破坏和迅速消失。上世纪五、六十年代,由于过分强调了利用和改造,拆除了旧城墙和大量牌坊,兴建了一些工厂、简 易住宅等不协调建筑,对历史风貌产生了较大的影响。七十年代起,质量低劣的简易住宅迅速转化成了危旧房。从此,以“少塌房,不死人”为目标的危旧房改造成 为旧城改造的主题,一改就是二十多年,至今没有完全摆脱到处“救火”的被动局面。九十年代住房制度商品化改革开始后,危改演化成了大规模的房地产开发和拆 房运动。九十年代以来,北京旧城面貌发生了重大改变:以立交桥和摩天大楼为代表的现代建筑充斥旧城,三十片历史文化保护区被现代建筑分割包围成三十个孤 岛,传统城市格局和道路肌理被破坏。今天的旧城,已经基本上失去了完整的历史风貌特征,以至于许多老北京人都可能迷路。人们不禁提出疑问:这还是北京吗?
             2.城市功能持续衰退
             与历史风貌破坏和消失的同时,旧城的功能性衰退却并没有彻底遏止。商业性房地产挑“肥”弃“瘦”,真正需要改造的地块,因控高较严、商业价值低、改造难度 大等原因,反而成为至今无人问津的边角地、危房区。这些边角地、危房区,基础设施落后,生活环境恶劣,外观破旧不堪,严重影响首都形象。作为应急措施,奥 运前有关部门对这些地方进行了“洗脸”,但其内部的落后功能并没有改变,并且还在继续衰退。拥挤、贫穷、落后的大杂院已经成为中国特色的“贫民窟”,成为 与北京“首善之区”称号极不相称的符号。
             3.社会文化发展滞后
             北京旧城改造长期局限于狭隘的危旧房改造和房地产开发,忽视了社会和文化发展。在疏解旧城人口的过程中,不注意研究大规模人口迁移的负面影响,导致各利益 主体冲突加剧,社会矛盾激化。旧城保护理念停留在点状保护层面的文物保护,缺乏对文化环境、非物质文化、文化生态等深层因素的认识,缺乏系统观和整体保护 观念。由于旧城传统社区结构解体和传统人居环境退化,许多传统文化传承者失去生存空间,大批优秀的传统文化失去根基进而消亡。相对于经济的快速发展,旧城 的社会文化发展不但严重滞后,甚至局部倒退。
             4.产业优势逐渐丧失
             北京旧城在漫长的发展过程中积累了丰富的产业资源和独特优势。北京旧城拥有大量名土特产和宝贵的无形资产——老字号、表演艺术、传统技艺和商业文化;拥有 多处世界遗产和名胜古迹、深厚的文化积淀和浓郁的文化氛围。依靠这些宝贵的历史文化资源,北京旧城不但形成了发达的传统商业和餐饮业,也成为现代文化旅游 业和文化创意产业的沃土。但是,失误的旧城改造却使这些产业优势正在逐渐消失:成片的老北京胡同和四合院所剩无几,以胡同游为卖点的旅游线路越来越短,看 点越来越少;拆除街巷胡同而新建的立交桥、大马路阻断了商气,庞大车流冲散了人气;地价房价飞涨,众多老字号经营陷入困境;表演艺人、传统产业经营管理从 业人员和其他居民一样被迫外迁,传统产业链条断裂,产业生态受到破坏。
             5.改造总体思路不明
             最让人担忧的是,北京旧城改造至今没有一个明确的改造思路。究竟怎么改?改成什么样?何去何从?各级政府各部门、各界专家学者、企业界、原住居民和外来居 民都各执一词,众说纷纭,但没有一个部门、一个机构投入足够力量对北京旧城改造进行全面、深入、科学、系统的研究,因此这场争论的效率和质量都不高。这样 一场方向、目标和标准都不明确的旧城改造,只能是一场盲目的改造。盲目的旧城改造不但不能保护旧城历史风貌,提升旧城城市功能,反而对北京旧城造成严重破 坏,必须尽快扭转这一局面。
             二、北京旧城改造失误的原因
             究竟是什么造成了北京旧城改造的困境?除了北京旧城改造本身的复杂性和艰巨性以外,最根本的原因是对北京旧城改造认识不足,重视不够,进而导致改造思路不清,改造方法失当。
             1.对北京旧城改造的复杂性认识不足
    北京旧城是一座精美绝伦的古代城市,又是一片人口密集、现代产业发达、社会结构复杂的现代化城区。北京旧城改造是一项涉及多门学科、多重主体的系统工程, 具有高度的复杂性。旧城改造也是一门年轻的学问,没有形成完整的理论体系,尤其是在国内还没有真正的成功先例,是典型的开创性工作。然而,市、区政府各相 关部门对这一点缺乏足够的认识。主要表现是:旧城改造简单化,以为旧城改造就是危旧房改造,危旧房改造就是拆房建房,把旧城改造这个复杂的系统工程,当成 简单的建筑工程;在旧城改造中只看到局部,看不到整体,头疼医头,脚疼医脚。
             2.对北京旧城改造的目的和性质认识不清楚
    当前的北京旧城改造要把北京旧城改造成为什么样,从来没有过一幅清晰的蓝图;旧城改造究竟是为谁服务,也没有明确的认识。因此北京旧城改造也从来没有形成 完整的、系统的、一以贯之的改造思想。旧城改造方针变化不定,朝令夕改;忙于“救火”,不顾长远。由于认识不清,旧城改造工作不能坚持一个正确的方向,于 是就很容易因社会各方的争论左右为难,无所适从,最终被强大的资本“绑架”,沦为赚钱工具。
             3.对旧城和旧城改造的本质内涵认识肤浅
             北京旧城是“中国古代都市计划的无比杰作”,是祖国“心脏”的“心脏”。北京旧城改造是在继承传统、立足现实的基础上进行的历史文化名城现代化建设。房地 产开发商主导的旧城改造却根本无视旧城厚重的历史、灿烂的文化、复杂的社会和脆弱的生态,把旧城仅仅当成60多平方公里的土地资源,成片拆除历史街区,兴 建大量高密度、高容积的商品房,以追求利润最大化。这无异于把秦兵马俑打碎了当泥用,把越王勾践剑熔化了去卖铜!简单粗暴的旧城改造,暴露出以开发商为代 表的改造者对北京旧城改造本质内涵的无知。
             4.旧城改造政策不合理
             由于对旧城改造的目的、性质和本质内涵缺乏正确认识,把旧城改造等同于危改,把危改又等同于修房建房和房地产开发,把一、二级开发分开,“招、拍、挂”等 房地产开发政策硬套在旧城改造上。旧城不是荒地,而是已经被开发成熟几百上千年的土地,非要再进行一次一级开发,掘地三尺,把熟地变成生地,然后再变成熟 地,将原有的肌理、风貌及其所记载的历史统统删除,这样的穷折腾意义何在呢?拆迁政策搞简单化、“一刀切”,常常导致富人和善于投机钻营的人发财,而穷人 和老实人反倒“丧家”,冲击了起码的社会公平和正义,社会冲突加剧。文物保护政策缺乏硬性处罚措施,经常得到不落实。危改政策存在漏洞和缺陷,商业价值 高、改造容易的地块被优先改造,而真正亟需改造但商业价值较低、改造难度较大的地块常常无人问津。旧城改造政策缺乏和产业政策配套,忽视产业发展规律,尤 其是忽视保护传统产业生态环境。旧城改造所及之处,传统产业往往衰落甚至消亡。
             5.市政府对旧城改造长期不重视、不作为
             北京旧城改造长期实行“以区为主”的体制,市政府在旧城改造中既不是决策主体、投资主体和改造主体,也不是风险和责任承担主体,甚至不是领导主体。市政府 在旧城改造长期过程中实际上是不作为的。在旧城改造中,市政府和区政府的权力责任分配严重失衡,区政府责任大,权力小;市政府责任小,权力大。市政府掌握 着政策制订权和最后决策权,却把旧城改造的繁重任务推给了区里;区里无钱无权,只好又推给开发商,靠出让土地和牺牲旧城维系危改。房地产开发商主导的旧城 改造以追逐超额利润为唯一目标,在缺乏有效的监管体系的条件下,旧城改造迅速演变成一场突破kok体育官方app下载,破坏旧城,损害群众利益,引发大量社会矛盾的疯狂的与民 争利行为。旧城改造和其正确目标已经完全背道而驰。
             市政府没有专门的旧城改造统一领导机构导致了旧城改造政出多门,相互打架;各自为战,一盘散沙。现有区级危改领导机构本身对旧城改造并没有进行过深入研 究,也缺乏对旧城改造有经验、有研究的专家型人才,是典型的外行领导型机构。如果说建国之初的北京旧城改造是在黑暗中谨慎摸索,那么当前的北京旧城改造则 是既无知又大胆的“文盲式”改造。
             三、北京旧城改造的基本思路
             那么究竟如何扭转北京旧城改造的局面呢?北京旧城改造究竟应该改成什么样、怎么改?针对北京旧城改造的问题及其原因,笔者认为,北京旧城改造的根本是坚持 科学发展,以人为本;关键是提高认识,加深对北京旧城内涵的理解;突破点在于体制机制、模式和政策的创新。
             1.坚持以人为本,牢牢把握旧城改造的公益性质
             旧城改造的直接目的是为了保持旧城在现代条件下全面协调可持续发展,说到底还是为了使“人”的生活更加美好。旧城改造要时刻牢记以人为本,不能“以资为 本”;要确保旧城改造为人和人的发展服务——为大多数人服务,而不是为少数开发商服务。北京旧城改造的基本性质是公共性和公益性,而不是商业性。旧城改造 不是房地产开发,不能动辄把一、二级开发分开、“招、拍、挂”等房地产开发政策硬套在旧城改造上。
             2.提高认识,深刻理解北京旧城的核心价值与内涵
             北京旧城的功能定位决定了其在历史、文化、政治等方面的核心价值,只有充分体现旧城核心价值的旧城改造才是成功的旧城改造。
    文化是城市的灵魂。北京旧城悠久的历史积淀了丰富的文化内涵,历史的延续和文化的传承是北京旧城改造的题中应有之义。文化的本质是“人化”,是人的反映,人的创造,人的精神家园。注重文化内涵的旧城改造,才能体现她独特的个性魅力。
             3.寻求产业功能与其他功能全面协调可持续发展
             北京旧城是一座有生命的城市,是一个各种功能有机融合的生态系统。旧城改造的本质就是这个生态系统在外力协助下的自我完善、自我修复和新陈代谢。北京旧城 原本为消费性城市,存在居住功能过强,产业功能较弱的缺点。大栅栏、后海等一些区片的实际情况表明,居住、办公、商业、娱乐等功能混杂的区域反倒较有发展 活力,这说明城市功能的复合化要优于单一化。
             旧城改造要注重保护和改善旧城的生态机能,从自然生态、文化生态、经济生态和社会生态等多个角度保持旧城生态平衡,实现城市功能良性发展。城市生态永远是 一个动态平衡的过程,维持生态平衡,没有一劳永逸的可能。旧城改造是一项长期任务,宜渐变不宜突变,最好不要搞“运动”,而要系统化、常态化、法制化,保 持旧城改造的连续性,实现产业、社会、文化等功能的全面协调可持续发展。
             4.创新旧城改造体制机制、模式和政策
             市政府要切实承担领导责任,成为北京旧城改造的主体,变“以区为主”为“以市为主”。加强市政府在旧城改造中的领导和主体作用,明确职责分工,理顺体制机制,改变当前政出多门,各自为战的局面。积极调动社会力量参与旧城改造,加强旧城改造的社会推动力。
             深刻反思既往改造模式,创新旧城改造模式。一要全面理解旧城内涵和改造对象,把旧城看成一个整体和一个有机的系统,统筹兼顾风貌保护、文化特色和经济建设 等方面协调发展。二要提高针对性,废除“一刀切”。根据不同情况下的不同改造对象,分类对待,采取不同的改造模式和政策,引入不同的改造主体,纠正改造模 式简单化、单一化倾向。三要改变推进方式,提倡小规模、渐进式微循环改造模式,废除大拆大建,给专家论证和社会争论预留充足的时间,减缓对旧城脆弱的城市 生态的冲击。
             四、北京旧城改造措施建议
             1.创新旧城改造机构机制
             如何变当前北京旧城改造的局面呢?从根本上说,要提高认识;从全局上说,要建立更有效的旧城改造体制;而从具体工作层面来说,需要一个抓手——成立全市统 一的旧城改造领导机构,譬如叫做“市旧城保护与改造管理局”。这样,旧城改造研究将能够系统地进行,人才队伍将会建立并逐步成熟,工作机制将得以理顺和强 化,旧城改造全盘工作得以统筹协调,一系列旧城改造问题将迎刃而解。
             为了保证旧城改造有充足的资金来源,在“市旧城保护与改造管理局”下可以设立“旧城改造保护与改造基金”,并建立政府投入为主、多方融资补充的可持续投入机制。
             考虑到“市旧城保护与改造管理局”作为政府机构,不便于以市场主体身份参与旧城改造,借鉴国外成功经验,可以考虑成立“北京旧城保护与改造投资公司”,以市场机制和准市场机制运作。
             在改革旧城改造领导机构基础上,建立起科学的旧城改造机制,首要的是改革决策机制。外行决策、“一言堂”决策和“拍脑袋”决策是导致“文盲式”旧城改造的 制度基础。一要提高决策者的素质,培养具备优秀的专业知识、领导能力和文化素养的综合型人才。与之相适应,建立起领导型人才、专家型人才、实干型人才相结 合的结构合理的人才队伍。二要建立公开、透明、科学、民主的决策机制,提高决策质量,减少决策失误。在此基础上,积极引入多部门、多方力量参与旧城改造, 扩大旧城改造的科学基础、文化基础和民主基础。
             2.创新旧城改造模式
             当前的旧城改造模式基本特征是开发商主导、大拆大建、模式政策“一刀切”。大量事实已经证明这样的改造模式具有极大的破坏性,所以一定要改变,要创新。旧 城改造模式的创新主要针对三个问题——改造对象、改造主体、改造方式——也就是改造什么、谁来改造、如何改造的问题。
             在改造对象上,要全面认识旧城改造的对象。在物质形态方面,要贯彻整体保护的思想,既要保护文物和建筑,又要保护肌理、布局,更要保护旧城整体。在文化内 涵方面,既要注重保护和营造景观,又要注重保护和发掘非物质文化。在社会工作方面,既要适当疏解人口,引导人口合理流动,又要尽量减少大规模人口迁移对旧 城社会结构的冲击和破坏;在改造中,要规范运作,强化监督,注重化解矛盾,避免旧城改造对居民利益的侵害,保持社会稳定和谐。在产业经济方面,要注意保护 传统产业链和产业生态,保护老字号、老艺人和传统产业从业者的生存经营环境,统筹考虑产业、人口、就业、危改等问题,注重各项工作进展的协调性。
             在改造主体设置上,要明确改造主体及其在改造中的职责。坚持政府主导,鼓励居民等社会力量参与旧城改造。根据不同改造对象和具体条件,区分运用政府主导型、国有企业主导型、居民自组织主导型等模式。
    在改造方式上,要走小规模、渐进式、多样化的道路。一是要推广小规模、渐进式的微循环改造模式,旧城改造要争取“渐变”而避免“突变”。二是改造模式要多样化,针对实际情况确定具体改造模式,不能再搞单一模式的“一刀切”。
             3.创新旧城改造政策体系
             科学、合理的政策是旧城改造顺利进行的重要保障。现行旧城改造政策几乎全部依附或脱胎于房地产开发和管理政策,具有与生俱来的不合理性。因此,要立即着手 制订专门的旧城改造政策,建立相对独立的旧城改造政策体系,明确界定旧城改造和房地产开发,严格限制旧城的房地产开发活动,停止将一、二级开发分开及 “招、拍、挂”等房地产开发政策和程序用于旧城改造。
             旧城改造政策体系应包括总政策、基本政策和具体政策三个层次的政策。总政策是指旧城改造纲领和方针。目前我国还没有全国性的旧城改造法规,北京要走在全国 前列,率先试验,积累经验。建议向国家申请在北京设立“文化名城旧城改造政策试验区”,加快旧城改造政策的探索步伐。基本政策是指kok体育官方app下载、计划、程序和例行 方法。具体政策是指针对某一类项目或具体问题的原则、标准、计算方法、行为准则及指导意见等。制订政策要注重深入调研和广泛听证,提高政策制订水平。三个 层次的政策要注重相互协调,相互促进,成为一个高度有机的整体。
             五、一点期望
             北京旧城改造是一项难度不亚于成功举办奥运会的艰巨任务,正确地认识和科学地进行旧城改造,是奥运会后的紧迫任务。北京旧城改造是对我们这一代人智慧、能 力和责任感的考验。我们坚信,既然我们能办好一届奥运会,也同样能搞好旧城改造。北京旧城的明天一定会更美好!

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