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    北京旧城改造政策体系设计原则
    2010-05-21

              (一)“配套性”原则
              所谓配套性,主要指不同的改造模式需要不同的政策体系予以支撑,才能保证改造模式的实现。因此,北京旧城改造政策体系必须把握北京旧城改造的实际,紧紧围绕模式中涉及的改造对象、改造主体、改造方式等内容进行设计。
              (二)“体系化”原则
              所谓体系化原则,主要指旧城改造的政策是一个系统的整体。过去,北京市各个政府部门结合自身职能制定了旧城改造的相关政策,制定政策时部门之间沟通不够甚 至没有交流沟通,致使改造政策没有拧成一股绳,没有产生合力,甚至相互矛盾。这意味着旧城改造模式必须要改变原有的做法,要加强相互沟通和交流,通过改造 振兴局统筹协调,保证政策体系化,产生合力,增强政策实施效果。
              (三)“针对性”原则
              所谓针对性,就是政策不能“一刀切”,要针对具体情况制定有效的政策。过去北京旧城的政策“一刀切”,导致政策在具体操作过程中没有效率,很多问题不能按 照政策顺利解决,这一方面不利于旧城改造工作的开展,也不利于政府部门依法行政。因此,在北京旧城改造政策设计中,要具体问题具体分析,不同的改造对象、 不同的改造主体、不同的改造方式要提出相应的针对性政策。
              (四)“继承性”原则
              所谓继承性,是指政策设计要遵循国家和北京市旧城改造大的方针政策的要求,同时,对于以前合乎旧城改造规律的政策要保留下来,不合理的政策要推翻,保留合 理的,改变落后的,继承过去,创新未来。只有这样,旧城改造的政策才能跟上时代的变化,跟上模式的变化。
              二、北京旧城改造政策体系总体设计
              (一)总政策
              旧城改造体系分为总政策、基本政策和具体政策三个层次。《宪法》、《城乡kok体育官方app下载法》、《物权法》等法律有关条款规定,共同构成旧城改造的总政策。在总政策层 次上,随着《物权法》和《城乡kok体育官方app下载法》的颁布,已经基本确定了一系列基本原则:要保护旧城历史文化风貌,并有计划地逐步发展改造的方针;为了公共利益国家 有权征用土地;公民有依法取得补偿的权利,等等。
              (二)基本政策
              在基本政策上,目前是一个断层,需要建立的政策有:
              1.经费政策
              解决旧城改造的资金和经费来源问题。目前的旧城改造政策,相对比较完善的只有危改政策。北京危改政策先后经过了房地产开发带动危改和房改带动危改两个阶 段。但这两个阶段的危改政策的共同点却都基本上是只给政策不给钱。人命关天的危改尚且如此,其他旧城改造就更难说了。建议制订专门的旧城改造经费和资金政 策,解决旧城改造所需庞大资金经费的问题。
              旧城改造经费政策的内容包括:
              ——经费来源(或者说经费承担),即旧城改造所需经费从哪儿来,这一条应和主体政策密切关联,不同的改造主体,将对经费来源有较大的影响;
              ——经费如何预算和使用,这一条要与kok体育官方app下载结合起来,并且在全市范围内统一调配使用,不要局限于区;
              ——基金管理政策,规范旧城改造基金的经营、管理和使用。
              2.主体政策
              解决谁来推动和谁受益的问题。主体政策的对象有权力主体、决策主体、利益主体、实施主体、风险承担主体、监督主体等。主体政策是至为关键的一种政策,因为 它直接反映了各主体之间的利害关系,主体政策能否得到贯彻,也主要决定于是否科学地反映和合理地照顾了各方主体的利益。旧城改造无奈地走到今天的局面,这 种利益关系的复杂性是其根本原因。
              主体政策的内容包括:
              ——旧城改造各主体及主导者的权力(或权利)和义务;
              ——市、区两级政府在旧城改造中的职责分工,明确“以市为主”的含义和与之相匹配的权力责任关系;
              ——拆迁、实施、开发等第三方主体和市场主体的资质管理。
              3.kok体育官方app下载政策
              解决旧城改造的kok体育官方app下载谁来制订、如何制订、如何实施的问题,以及kok体育官方app下载外问题如何处置的问题。kok体育官方app下载政策不完全等于kok体育官方app下载本身。例如,牛街历史文化保护区在kok体育官方app下载出台之前就遭到了破坏,这不是kok体育官方app下载本身的问题,而是kok体育官方app下载政策的问题。
              4.人才政策
              解决旧城改造所需要的专业人才问题。近阶段,这是一种以引导和激励为主的政策。一般地说,在比较成熟的职业领域,都采用资格准入制度来维持该职业的技术水 准。而旧城改造工作显然还不具备一个成熟职业的特征,从目前“业余选手”为主的旧城改造队伍就可以得出结论。但是这并不是说就允许这种现象可以长期存在, 而是要积极地运用政策手段,制造有利于高素质人才进入旧城改造领域和促进旧城改造理论实践发展的有利环境,加速旧城改造早日成为成熟职业的过程。
              人才政策的内容主要包括:一是人才结构政策;二是吸引、选拔和筛选人才的政策;三是培养人才政策;四是人才流动政策。
              5.管理政策
              解决旧城改造中监管和规范的问题。这是一种以约束性为主的政策。长远来看,管理政策应发展成为法律规范,使旧城改造进入法制轨道。
              6.模式政策
              这是促使和保证把对北京旧城定位的认识和对旧城改造模式衔接起来的政策。模式政策把旧城改造模式纳入法制轨道,决不允许再滥用某一种模式,尤其是“一刀 切”的房地产开发模式。把模式政策作为旧城改造基本政策建立起来,使一些共识程度比较高、比较成熟的旧城改造一般模式及其适用的条件固定下来,防止模式滥 用造成新的破坏。例如,一、二级开分开是中央关于房地产开发的基本政策,具有很高的权威性和法律效力,但是由于旧城改造是一个新课题,是否属于房地产开发 中央政策并没有界定,加上旧城改造发展成了房地产开发带危改这一单一模式,进一步造成了一种错觉,即“旧城改造=房地产开发”。更为严重的是,政府有意识 无意识地将这一错觉加以强化,使这一政策错误地适用到整个旧城改造领域。基本政策的权威性充当了错误的帮凶。这就是模式政策缺失造成的恶果。长期来看,模 式政策也要上升到法律层面加以规范。
    模式政策的基本内容只有两条:
              一是判断旧城改造项目或问题的性质,比如是公益性还是商业性,是风貌保护为主还是解危解困为主;
              二是决定采用哪种模式改造,比如是大拆大建还是微循环,是否修缮为主还是原址重建,还是打乱格局重新设计。
              7.公众参与政策
              把公众参与纳入旧城改造的法定程序,把社会和群众力量作为旧城改造的最根本推动力,使旧城改造全过程都充分体现公众参与,甚至在可能的条件下实现公众主导。
              公众参与政策内容包括:一是支持公众从kok体育官方app下载、决策、拆迁、开发、改造实施、后期经营到各阶段评估全过程的参与;二是听证、提案等基本制度。
              8.保障政策
              保障政策旧城改造的“保险”装置和兜底政策,包括以下内容:
              一是突发事件应急政策,如因开发或改造过程中有重大文物发现而紧急变更施工性质的政策;
              二是社会安全阀制度,保持制度外问题的特殊解决渠道的畅通,及时疏解旧城改造带来的社会矛盾和不满情绪;
              三是争议纠纷调解与仲裁政策,保证各利益主体之间的矛盾冲突得到及时的调解和仲裁;
              四是未知领域和争议问题的讨论、交流及处理政策,原则上鼓励理论上的积极探讨和有步骤的实践试验,慎重采纳可能造成破坏且不可恢复的做法。
              五是政策检查与调整政策。政策的制订都是基于制订时的实际情况,所谓适度超前是很有限的。实际情况不断在发生变化,政策当然很容易出现与实际情况脱节的情 况。另外,政策的制订者一般是市政府及各职能部门。市政府的优势在于总揽全局,有高度,有理论水平,弱点在于缺乏对实际情况直接深入了解。职能部门制订的 政策优点是专业性强,缺点是视野相对狭窄,主要出于本部门利益和工作方便考虑,这也是造成政策打架的主要原因。所以,要制订专门政策,建立反馈渠道,发现 政策本身存在的问题,对政策和制度定期进行整理和调整。
              (三)具体政策
              具体政策目前比较丰富,但也是最混乱的,所以具体政策方面的完善,主要不在于增加,而在于梳理。要有计划地对现行具体政策进行整理,凡有冲突的地方适当修 改,问题严重的要废除另行制订。现有的具体政策包括拆迁政策、危改政策、文物保护政策、详细kok体育官方app下载、基础设施特许经营政策、鼓励人口疏散的政策以及各种计算 方法、鉴定标准、实施办法等。下文将要提到的政策创新建议,大多属于具体政策层面。

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