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    北京旧城改造政策创新建议
    2010-05-21

              (一)限制和引导开发模式的应用
              1.旧城改造不套用一、二级开发分开的土地政策
              现行旧城改造政策体系的最主要缺陷之一是总体上对象指向不明,房地产开发模式被滥用,造成历史文化风貌的严重破坏,这是政策体系上的问题。新的政策体系首先要严格区分不同对象,对不同的对象适用不同的具体政策。
              总体上,旧城改造对象分为以保护为主和以改造为主两种内容。凡是以保护为主的对象,包括文物、历史文化保护区等,适用的政策应彻底摒除房地产开发政策的影 响,否则,只要套用房地产开发中的一、二级开发分开的政策,不论如何谈保护,都不可能有保障。因此,要重新梳理现有政策,不同区域实行不同政策,甚至建议 中央补充或调整现行总政策和基本政策,明政策适用范围,纠正由于对旧城改造性质认识不清和政策滥用导致的破坏。
              2.限制改造规模
              在kok体育官方app下载上,要体现改造规模的不同,原则是把改造规模限制在不对旧城肌理造成严重影响的程度。
              在项目审批上,支持小规模、滚动式的改造,要逐步完善制度,减少自由裁量的成分。
              3.限制改造烈度
              在改造烈度上,根据房屋保护价值的大小分类加以适当限制。现在的房屋分级主要是为了区分危房,以确定改造先后顺序。对改造烈度的限制大致也是基于这个分级,但依据主要是房屋的价值,目的主要是尽量减少对历史风貌的破坏。
              衡量改造规模和烈度,一是靠定量指标,如投资额、改造面积、拆迁户数、建筑面积、容积率等;二是靠定性比较指标,如改造前后的外观和功能对比、项目与周围环境对比、改造对城市系统的综合影响等。
              4.“肥瘦搭配”的政策
              吸取香港等地经验,一是政府组织拆迁和一级开发,先改造哪儿后改造哪儿,以及改造规模大小,即使实行企业主导,政府也可以主动控制;二是在土地出让的时候 “肥瘦”搭配,尽量避免发展的不平衡。北京城市建设用地全部为国家所有,实行这一政策比香港更具有优越性。
              (二)资金平衡政策
              北京旧城位于北京市核心区,人口密度很高,加上北京近年房地产不断升温,旧城地价更是节节攀升。因此,旧城改造工程所需资金数额庞大,仅拆迁补偿一项,就 动辄数十上百亿元,非区一级财政所能承担。以前“以区为主”的旧城改造模式,实际上最后都变成了“以开发商为主”;“五个结合”最后也变成了只剩下“一个 结合”,原因何在呢?区财政不堪承担旧城改造所需巨额资金,区政府资金压力的逼迫遇上开发商对旧城开发利润的觊觎,双方一拍即合,这是主要原因。
              1.改区内平衡为市内平衡
              旧城改造所需资金动辄以上亿元甚至数十亿,对于区一级财政来说显然过于庞大,四个区加起来也难担此重任。但对于年财政收入数百亿的北京市来说,即便不说绰 绰有余,运作空间也显然要大得多。再加上旧城改造如果实行小规模、渐进式的微循环式改造,则单个旧城改造项目所需资金规模更小,周转周期更短。这样,以市 为单位进行资金平衡,就显得游刃有余。以市为单位平衡资金,有利于争取国家财政甚至联合国的经费支持,特别是涉及文物保护的旧城改造,许多是国家级文物, 甚至是世界遗产,完全可以争取国家财政和联合国提供经费支持;另外,以市为主提高了旧城改造的地位和作为市场主体的谈判实力,这将大大改变以前区政府因为 没有资金而完全听凭开发商讨价还价甚至突破kok体育官方app下载、破坏文物、强拆强迁的窘境。
              2.建立旧城改造资金可持续投入机制
              以政府为主体进行旧城改造,资金缺乏的问题不会自动解决,必须建立一个保证旧城改造资金的可持续投入机制。
              关于资金原始来源。建议通过以下几个渠道来获取:
              一是加大财政投入,每年从市、区财政收入中按比例提取后注入基金;
              二是争取国家开发银行专项贷款;
              三是发行旧城改造债券;
              四是完善房改政策,吸纳社会资金;
              五是从旧城土地一级开发收益中按比例提取。
              原始资金只是基础,如果仅限于此,难免坐吃山空。要长期支持旧城改造开展,必须有自我增值能力。关于资金经营增值,要成立专门的资金理事会,负责资金的募集、投资、经营、管理,要同时建立起管理制度,保证资金的安全和保值增值。
              3.小规模、滚动式,加快资金周转
              按照以前成片开发的做法,许多旧城改造项目,即使由市财政来做,其规模也显得过于庞大。要把旧城改造整体kok体育官方app下载与资金平衡统筹考虑,控制旧城改造项目投资规 模,通过缩小改造规模减轻单位时间内资金需求量。规模小了,滚动式地实施,改造周期就会变短,可以实现资金快速周转,同时也分散了风险。
              (三)拆迁安置政策
              1.从就业问题入手制订人口疏解政策
              旧城改造一定要疏解旧城人口,因为旧城的人口密度过高,达2.7万人/平方公里。不论与国内还是与国外城市比,都太高了。人口过多的根本原因还是在就业规 模上,就业问题不解决,人口疏解问题要么解决不了,要么解决质量不高,留下无穷后遗症。近十几年北京旧城疏解了约30万人,疏解出去的大部分人口分布在近 郊和远郊的几个“卧城”。为什么会成为“卧城”?就是只疏解人口,没有配套产业,被疏解人口仍在旧城就业,要在“卧城”与旧城之间奔波。这既加重城市交通 负荷,又增加工作和生活成本,降低生活质量。
              就近就业要解决两个方向上的问题:一是人口适应于企业,即企业所在社区人口的数量、结构和素质足够满足企业招募员工的需要,二是企业适应于人口,即设立的企业与当地人口的数量、结构和素质相适应。
              这两个问题是一对矛盾,需要用辩证法的观点看问题,通过不断互动才能解决的问题。类似于鸡生蛋还是蛋生鸡的问题,争论徒劳无益,片面从哪一个问题入手都难 以奏效。目前来看,旧城的人口素质较低,而产业不够发达、就业不够充分是导致贫困和素质低下的原因。相反,产业不发达,和人口素质低又有直接的关系。通过 教育和培训不断提高人口素质和就业率,通过开放的人才交流机制不断改善人才和劳动力结构,达到提升产业活力的目的,搞活经济又可以进一步推进人口素质和就 业率的提高,而不是消极地驱逐穷人,或者让城里的人没活干,干活的人每天从城里到城外、从城外到城里奔波往返。让旧城的居民有饭吃,能发展,老北京需要老 北京人,留住他们,让他们在旧城安居乐业,本身就是旧城改造的目的之一。失去了他们的生存和发展,旧城改造就失去了意义。所以,不顾北京旧城现实存在的劳 动力资源,而让产业发展建立在工人都居住在城外的“严格功能分区”的功能区结构基础上,不但不符合旧城居民的利益,也不利于提高城市效率,当然也就不利于 旧城产业的振兴。
              旧城改造把居民外迁,搞大换血式的产业重建,让原住民与旧城改造和经济发展成果都毫无关系,后果是很严重的,国外的教训已有很多。在埃塞俄比亚首都亚的斯 亚贝巴,政府拆除市中心不符合标准的旧住宅,用作商业性开发,并在郊区为被迫搬迁的居民建设新的住房,但由此造成的失业、长途交通通勤等社会问题十分严 重。联合国教科文组织曾给巴西萨尔瓦多市在改造中保护城市历史建筑群的做法给予高度评价。但事实上,萨尔瓦多市的旧城保护付出了相当惨重的代价:萨尔瓦多 市政府于1990年前后展开对城市历史建筑的大规模整治和维修,结果同样导致长期在这里居住的居民几乎全部被迫搬迁,时至今日,旅游业并没有如政府想像的 那样蓬勃发展起来。这显然不是有利于可持续发展的城市复苏途径;另外,那些外迁的居民经济压力增大,形成了新的社会问题。
              2.制订配套的就业安置政策
              居民不愿意搬迁,还有一个经济生态的原因。在熟悉环境下谋生显然要比在陌生环境中谋生要容易,因为一是文化认同,二是人脉关系资源丰富,三是已经有了固定 的职业,并在产业生态链中占据了固定的位置,成本低,收入来源可靠。比如许多旧城居民靠做小买卖为生,拆迁以后脱离了市场,很可能原来做的生意就不存在 了,即使能够重新开张,也要重新开发产品和客户,而经营情况还是未知数,风险大大增加了;上班族则面临辞职重新找工作,要么就得长途跋涉,增加工作生活成 本,压缩休息时间;一些在老字号的从业者、传统技艺工匠和表演艺人等,离开了老北京这个特定的环境,基本上无法生存。况且,安置的地方从近郊的芍药居、望 京到远郊的通州、天通苑、回龙观,都是些“有城无业”[ 城,即城市,主要指居住功能。业,即产业。有城无业即是指这种有城市无产业、有居住无就业的城市发展失调现象。郊区、新城区等不成熟的城区较易发生此现 象,通常以居住为主的大型社区是“有城无业”,而以产业为主的开发区、产业园区较易造成“有业无城”。]的“卧城”,就业容量十分有限。这样,势必导致大 量的失业人员。
              要解决居民失业的后顾之忧,就要在安置居住的时候,同时考虑就业的问题。一是做好中介工作,帮居民重新找称心的工作,为商户重新办理营业手续,采取措施扶 持其二次创业;二是在安置居住区附近建设新的产业链,尽量实现居民在新的居住地就近就业;三是在疏解人口的时候就要考虑优先疏解对产业生态适应能力较强的 居民,那些完全依赖旧城经济环境生活的老艺人、老字号的经营者和从业人员等,不但离开旧城是死路一条,旧城没有了他们也将失去生机和活力。这样的人员要尽 量留在城内。
              3.市场化运作,政府兜底
              (1)市场解决主体部分,政府解决亏损部分。旧城改造总体上属于公益性质,也就是说,大部分旧城改造引起的拆迁,有可能在市场化运作框架内实现资金平衡, 也有可能发生亏损,而这部分亏损就城市政府投入资金予以平衡。亏损的部分不可能占旧城改造所需要资金的大部分,亏损造成的资金平衡缺口相对于整体来说,总 是比较少的。如果旧城改造以市场化手段解决旧城改造资金的主体部分,政府投入的资金主要用于弥补亏损,就大大提高了政策性资金的利用效率,起到“四两拨千 斤”的效果。
              (2)市场解决大部分,政府解决少数贫困居民的安居保障。要使居民接受公益性拆迁,就要让居民认为补偿安置政策合理。合理有两个标准:首先要以市场为基 础,总体上准确反映居民现有房屋财产权价值;其次要保障安居,不能让居民拆迁后无家可归,尤其是一些贫困居民,原先一家人住在十几平方米的公房里,拆迁以 后拿不到多少补偿费,如果一股脑儿推向市场,势必人为地造成大量难民,其对社会稳定造成的冲击将是灾难性的。
              4.廉租房、经适房与旧城改造配套
              旧城人口密度过大,原因在于城外没有居民的安身之所,要把他们部分地疏解到城外,关键在于为旧城居民到城外寻找生活的出路和居住的空间。只有先为居民解决了居住的问题,他们才可能心甘情愿地搬出旧城,达到旧城改造和疏解人口的目的。
              廉租房制度是发达国家解决低收入居民居住保障问题的普遍经验。旧城原居住公房的居民,居住条件大多很差,户均面积平均十几平方米。搬到廉租房,居住条件将 会明显改善。北京廉租房标准一居户型为35平方米以下,二居户型为45平方米左右,而且设施完备,达到“进去就能住”的标准。经适房是我国住房制度的一个 创新,目前正日益完善。
              对于居民来说,大部分虽然期望偏高,但是本意仍是落实在改善居住条件上,这也是完全正常的。旧城改造的重要目的之一就是改善居民的居住条件,为此付出代价 是值得的,关键在于分期、分批、循序渐进地进行,从宣传教育开始,成熟一片,实施一片,尤其是高质量地解决好先期拆迁的居民,用事实教育未拆迁的居民,让 他们看到旧城改造是利国利民的工程,吸引更多的居民加入到主动疏解到城外的行列。把旧城改造的进度缓慢下来,反倒有利于化解矛盾,避免情绪化和非理智的行 为和打消居民不切实际的幻想。
              5.制订专门的“钉子户”政策
              (1)慎重对待“钉子户”。在旧城改造项目的评价标准中,要注意总结“钉子户”数量、情况、原因及解决问题的经验教训。对于反映了正当利益需求的“钉子 户”,要注意找旧城改造kok体育官方app下载、执行和体制方面的原因,认真听取他们的合理意见,尽量满足他们的合理要求,并通过改革和创新完善制度和政策。对于不懂法律, 期望过高,受人挑唆,不明真相的“钉子户”,要耐心地沟通引导,宣讲法律政策,消除其幻想和敌意,努力化解矛盾,达成一致。而对于漫天要价、恶意阻挠旧城 改造进行的“钉子户”,如果一味满足和纵容,事实也是对多数拆迁户的不公平,并且常常在被姑息后产生“破窗效应”。
              (2)先易后难,绕“钉”而行。拆迁难,拆迁“钉子户”更难。旧城改造和新城建设最大的区别就在于拆迁。据统计,北京近年来的改造项目拆迁费用占了80% 多。旧城改造项目的可行性主要在拆迁,实施时要先谈拆迁,再根据已经协商好的拆迁面积进行改造kok体育官方app下载和建筑设计。一次能做多大就做多大,可能时可以一栋一栋 地做。
              (四)历史风貌保护政策
              1.文物、kok体育官方app下载部门参与旧城改造
              (1)在文物部门职责中增加旧城改造和建筑kok体育官方app下载方面的内容。与之相适应,要同时增加旧城改造部门和文物部门内部兼具建筑、kok体育官方app下载和文化专业背景的人才比例。
              (2)由文物部门设置驻旧城改造部门的综合性专业人员,负责指导、监督和参与决策旧城改造的kok体育官方app下载和实施工作中的历史文化保护工作。
              (3)当要改造的建筑为文物,旧城改造项目被定性为保护为主时,此项目应交由文物部门主持。
              (4)加大kok体育官方app下载部门参与旧城改造的力度。
              2.增加听证内容,扩大听证范围
              北京旧城改造显然和房地产开发有着本质的不同。房地产开发中区位、地段、交通和建筑等反映经济价值的因素占主导,而北京旧城作为一个古都和首都核心区,本 身的价值和改造的意义远远超出了经济价值。其中保护文化遗存方面的意义占有重要的地位,也是与房地产开发截然相反的追求。文物保护具有极强的专业性,同时 又具有广泛的社会性,与广大社会公众密切相关。没有文物界、文化界和社会各界的广泛参与,仅从建筑和城市kok体育官方app下载的角度讨论旧城改造中的历史文化遗存保护,是 不可避免地要发生失误的。
              文化界和文物界参与旧城改造,现行行政体制下缺乏这样的职责和部门设置,这是城市kok体育官方app下载和旧城改造改革的一个方向,必须在将来予以实现。当前旧城改造中紧迫的历史文化遗存保护任务可以通过扩大听证范围来保证。
              关于听证的内容应包括:文物建筑的修缮、保护方案;文物建筑的拆除;文物建筑周边建筑的拆除、改造和新建;有价值的非文物建筑的认定,及改造、拆除的决 定;名人故居的认定及拆除、改造,等等。重要建筑的改造、可能对历史风貌产生影响的改造都要把听证列为决策的必要依据,不能视为可有可无而流于形式走过场
              听证的范围也应进行明确规定,至少应包括街道管理人员、文化界、文物界、建筑界、kok体育官方app下载部门、当地或旧城内其他地区的普通居民、有关企业和非政府组织等。建 议每个项目论证听证会应至少举行两次,认定建筑和改造性质以前举行一次,目的一是定性,二是根据定性确定下次听证会的人选。比如,如果定性为非文物建筑, 亦非历史风貌保护区,则文化部门和文物界人士可不必参加听证和决策。
              3.用旧城文化土壤培养旧城改造专家
              旧城改造保护所需要的建筑师、kok体育官方app下载师,需要具有深厚的文化素养,尤其是对北京旧城文化底蕴的深刻理解。在旧城改造的专家队伍中,要有相当一部分土生土长于 旧城的专家,即使是来自各地的专家,也要争取保持专家队伍长期稳定地工作、生活在旧城内。长期生活在一种文化环境中,会在耳濡目染中加深对这种文化的理 解,提高他们的作品与旧城原有环境的文化亲和力。德国的林堡、危斯巴登等历史城市保护经验值得借鉴。在这些城市的每一个社区都有几个建筑师长期为其服务, 对每栋建筑的改造,都是建筑师根据住户的实际需要精心设计后完成的。很多建筑师毕生都工作在一个社区,数十年时间都花费在对社区环境的更新和保护上。
              4.建立中途改变旧城改造项目定位的应急决策机制
              当旧城改造施工中遇到重大文物发现时,比如古墓葬、遗址等,文化部门须迅速介入,必要时改变原项目的施工计划甚至重新定位、重新kok体育官方app下载。这会给施工单位、开 发商、居民等造成一定的经济损失,应出台赔偿政策,对发现和报告文物的人员或单位,要进行奖励和表彰,以鼓励各方对文物保护的支持。
              北京旧城地下文物丰富,旧城改造中会不断有文物考古发现。当文物价值重大、原项目无法在原址按原kok体育官方app下载设计进行时,就必须及时启动项目撤销、延期或改变kok体育官方app下载定位的决策机制。如果机制合理有效,就可以避免文物受到破坏,最大限度减少项目经济损失。

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